Interview mit Materna über E-Akten in Behörden

Materna hat gemeinsam mit dem Fachbereich Verwaltungswissenschaften der Hochschule Harz Anfang 2015 eine bundesweite Studie zum Stand der Umsetzung des E-Government-Gesetzes in den Behörden vorgestellt. Welche Erkenntnisse ziehen Sie daraus in Bezug auf E-Aktenprojekte?

Neveling: Aus den Kernergebnissen der Studie zum Stand der Umsetzung des E-Government-Gesetzes  wird ersichtlich, dass sowohl die Bundes- und Landesbehörden (66 Prozent) als auch kommunale Behörden (50 Prozent) den größten Mehrwert für die Verwaltung in der elektronischen Akte sehen. Bei 44 Prozent der Behörden ist die Umsetzung allerdings ein langfristiges Ziel, da ihnen zentrale Voraussetzungen, wie personelle Ressourcen und finanzielle Mittel, fehlen. Umsetzungs- und Planungsstand divergieren hier. Zurzeit sind erst bei 25 Prozent der Behörden elektronische Akten im Einsatz und erst in der kurz- bzw. langfristigen Planung mit 66 Prozent berücksichtigt.

Wann lohnen sich elektronische Akten bei Behörden besonders?

Neveling: Elektronische Akten lohnen sich besonders, wenn sie behördenintern flächendeckend zum Einsatz kommen und Medienbrüche ausgeschlossen werden können. Kommt beispielsweise eine Anfrage per E-Mail bei der Behörde an, kann diese samt beigefügter Anlagen per Knopfdruck zugeordnet oder eine elektronische Akte angelegt werden. Wird die elektronische Akte flächendeckend eingesetzt, können alle beteiligten Sachbearbeiter in dieser E-Akte agieren sowie Dokumente zur Kenntnisnahme oder Genehmigung beim Vorgesetzten vorlegen. Alle Vorgänge werden strukturiert und transparent in einer Akte abgelegt. Erst durch den flächendeckenden Einsatz können Behörden ihre Effizienz maßgeblich steigern. Darüber hinaus ist ein Einsatz elektronischer Akten bei der Anbindung von Fachverfahren mit hohen Fallzahlen und der (automatischen) elektronischen Verwaltung des entstehenden Schriftverkehrs in Fallakten und Vorgängen empfehlenswert.

Würden Sie in bestimmten Gebieten auch von elektronischen Akten abraten?

Neveling: Vor dem Hintergrund des E-Government-Gesetzes geht es in Behörden nicht um die Frage, ob elektronische Akte eingeführt werden sollen, sondern um die Frage nach der richtigen Vorgehensweise bei der Umsetzung von E-Akte-Projekten. Behörden sollten sich im Vorfeld im Klaren sein, dass sie nicht eine rein technische Lösung einführen. Daher empfehlen wir auch, von Beginn an alle mit ins Boot zu nehmen und den Rückhalt der Behördenleitung einzuholen. Es muss eine Strategie entwickelt werden, wie die E-Akte einzuführen ist. Dabei ist ein schrittweises Vorgehen empfehlenswert, um die E-Akte passgenau auf die behördeninternen Prozesse zuschneiden zu können. Darüber hinaus empfehlen wir, die Fachabteilungen rechtzeitig einzubeziehen und Prozesse zu optimieren, bevor mit der technischen Umsetzung begonnen wird. Denn mit den technischen Änderungen ergeben sich auch organisatorische, die von allen mitgetragen werden sollten.

PWC-Studie zeigt, dass vielen Behörden Speicher-Verständnis fehlt

Wie lassen sich elektronische Akten revisionssicher gestalten?

Neveling: Der Begriff Revisionssicherheit bezieht sich auf die ordnungsgemäß durchgeführte Speicherung von aufbewahrungspflichtigen oder aufbewahrungswürdigen Informationen in elektronischen Dokumenten-Management-Systemen. So zählen Rollen- bzw. Rechtekonzepte und der Nachweis des Zugriffes und des Laufweges dazu. Was bislang jedoch fehlt, ist ein auf die spezifischen Anforderungen von Behörden zugeschnittenes Regelwerk. Daher bestehen nach wie vor erhebliche Unklarheiten über den revisionssicheren Umgang mit elektronischen Akten. Zu diesem Ergebnis kommt auch eine aktuelle Studie von PricewaterhouseCoopers und IMTB zur elektronischen Aktenführung. Darin heißt es, vielen Behörden fehlt das Verständnis für die Anforderungen an eine ordnungsgemäße Speicherung. Die Dokumentation werde häufig mit der Herstellererklärung gleichgesetzt, die organisatorischen Vorgaben dadurch nicht vollständig dokumentiert und damit die Revisionssicherheit gefährdet. Zentrale externe Prüfinstanzen sind daher für eine wirkliche Revisionssicherheit unabdingbar.

In welchem Format sollte man elektronische Akten anlegen?

Neveling: Elektronische Dokumente sind in der Regel im nativen Programmformat zu verwalten, zum Beispiel in den Formaten der eingesetzten Textverarbeitung, des Fachverfahrens, der Berichte und Kalkulationen. Zusätzlich müssen die Dokumente auch im PDF-Format angelegt werden, damit auch Drittnutzer Akteneinsicht nehmen und die Dokumente bei Bedarf exportiert werden können. Darüber hinaus empfehlen wir Behörden, sich an den gültigen Richtlinien für die öffentliche Verwaltung wie DOMEA, eVerwaltungskonzept, SAGA etc. zu orientieren.

Was sollte bei einer elektronischen Akte auf keinen Fall fehlen?

Neveling: Zuerst darf die Unterstützung der Verwaltungsleitung nicht fehlen, damit auch die Mitarbeiter sich an dem Vorbild orientieren und die Nutzung der E-Akte akzeptieren. Auf der technischen Ebene bietet es sich an, eine offene Architektur als Voraussetzung für mögliche spätere Erweiterungen zu verwenden sowie eine Workflow-Komponente zur Prozessunterstützung von Vorgängen wie Genehmigungsprozessen zu integrieren. Ebenso sollte auch die Möglichkeit bestehen, die E-Akte mit behördenspezifischen Fachverfahren zu verbinden. Auch der mobile Zugriff auf Akten durch den Check-In und Check-Out von Vorgängen und einer automatisierten Synchronisation sollte nicht vergessen werden. Wichtige Faktoren bei der Prozessgestaltung sind nachvollziehbare Laufwege der Akte, eine hohe Nutzerfreundlichkeit und intuitive Bedienbarkeit der Lösung sowie die Option einer Strukturierung durch verschiedene Klassifikationsmodelle (zum Beispiel Aktenplan).

E-Akten-Trend zu Wissensmanagement und Collaboration-Tools

Worin unterscheiden sich die E-Akte-Lösungen der verschiedenen Hersteller?

Neveling: Es gibt unterschiedliche Systeme, in denen elektronische Akten geführt werden – entweder als Dokumenten-Management-Systeme, Kollaborationsplattform, Verzeichnisstruktur, Fachverfahren oder Archivsystem. Dementsprechend weisen die Produkte der verschiedenen Hersteller unterschiedliche Schwerpunkte auf. Zudem unterscheiden sich die Lösungen in ihrer Nutzerorientierung und Software-Ergonomie. Eine weitere Unterscheidung besteht in der Konzeption der Lösung als monolithisches oder modulares System. Monolithische Systeme haben den Nachteil, dass sie als Komplettlösung eingeführt werden. Möchten sich Behörden dem Thema E-Akte nähern, bietet sich eher ein modulares System an, das sukzessive eingeführt werden kann und bedarfsorientiert um zusätzliche Komponenten erweiterbar ist.

Welche technischen Neuerungen gibt es bei elektronischen Akten?

Neveling: Seit einigen Jahren verstärkt sich der Trend einer stärkeren Einbindung von Wissensmanagement-Systemen und Collaboration-Tools. Offenbar sind durch Faktoren, wie den demografischen Wandel und die zunehmende Digitalisierung in der Verwaltung, auch die Themen vernetztes Arbeiten und Wissenstransfer ganz oben auf der Liste. In Zeiten von Smartphones, Tablets und Co. verstärken sich auch die Nachfragen nach einer mobilen Aktenbearbeitung. Einige wenige Systeme bieten bereits Optionen für das orts- und zeitunabhängige Arbeiten von unterwegs an.

Inwiefern lassen sich durch elektronische Akten Einsparungen erzielen?

Neveling: Durch elektronische Akten können medienbruchfreie Prozesse umgesetzt werden. Gelangen Behörden zu einem vollständig digitalen Prozess erreichen sie bereits einen hohen Effizienzgewinn, da die Dokumente nicht umständlich über einen Postlauf weitergereicht werden müssen. Die Akten können schneller bearbeitet werden, sind jederzeit transparent einsehbar und erhöhen die Auskunftsfähigkeit der Mitarbeiter. Steigern lässt sich die Effizienz noch durch eine Eingliederung in noch weitreichendere Prozesse, wie sie beispielsweise das E-Government-Gesetz vorsieht. Danach können auch Behörden mehrerer Verwaltungsebenen über einen E-Government-Prozess kommunizieren und ihre Informationen und Dokumente flächendeckend in elektronischen Akten verwalten.